¿Quién paga la grúa? El TC frente a 115 años de potestad municipal A propósito de la Sentencia TC/0785/26’

Por: MISAEL VALENZUELA PEÑA

La Sentencia TC/0785/26, dictada por el Tribunal Constitucional el 17 de agosto de 2026, plantea una cuestión aparentemente sencilla, pero con consecuencias para todos los gobiernos locales del país: cuando la conducta de un ciudadano obliga a un ayuntamiento a inmovilizar, remover, trasladar, cuidar y custodiar un vehículo, ¿quién debe pagar esos gastos: el propietario que provocó la actuación administrativa o todos los munícipes a través del presupuesto municipal?

La respuesta dada por el Tribunal merece discusión. No porque sus decisiones no deban ser acatadas, sino porque el respeto a la jurisdicción constitucional también exige someter sus razonamientos al escrutinio jurídico cuando pueden trascender ampliamente el caso decidido. Y TC/0785/26 presenta, a mi juicio, un problema importante: parece confundir sanción, medida de policía administrativa y tasa por una actividad municipal individualizable.

El caso y el primer problema

El conflicto se originó con la aplicación de la Ordenanza núm. 01-2025 del Ayuntamiento de Moca, Sobre el pago de tasas por costes de servicio de traslado o retención de vehículos o estructuras. La ordenanza estableció, entre otros conceptos, tasas de RD$3,000 a RD$4,000 por traslado de vehículos de cuatro ruedas o más, RD$500 diarios por retención y RD$3,000 por la aplicación de dispositivos de inmovilización a vehículos estacionados en lugares prohibidos o que incumplieran las normativas municipales.

El Tribunal Constitucional consideró que, aunque esos cobros fueran denominados “tasas”, constituían materialmente una sanción administrativa encubierta y un mecanismo de coerción patrimonial. En algo tiene razón: una Administración no puede convertir una multa en tasa simplemente cambiándole el nombre. La naturaleza jurídica de una prestación depende de su contenido, no de su denominación. Pero esa regla funciona en ambas direcciones: tampoco puede convertirse una tasa en multa únicamente porque su pago tenga origen en una conducta irregular del administrado.

En el numeral 9.6 de TC/0785/26, el Tribunal señala que las cantidades exigidas no responden a una prestación “voluntaria o individualizada” solicitada por el ciudadano, sino que nacen como consecuencia económica de una conducta considerada infractora. El problema es que el artículo 279 de la Ley núm. 176-07 autoriza expresamente a los ayuntamientos a establecer, mediante ordenanzas, tasas por servicios públicos y actividades administrativas de competencia municipal que afecten particularmente al sujeto pasivo. Su párrafo I contempla servicios o actividades que no sean de solicitud o recepción voluntaria, mientras que el párrafo II reconoce la afectación particular cuando las propias actuaciones u omisiones del sujeto obligan al municipio a actuar de oficio.

La ausencia de voluntariedad que el Tribunal utiliza como elemento para aproximar el cobro a una sanción es, por tanto, una circunstancia expresamente contemplada por la ley dentro del régimen de tasas municipales.

¿Multa, remoción o tasa?

Pongamos el problema en términos sencillos. Un conductor estaciona su vehículo donde está prohibido; la autoridad comprueba la situación y el vehículo debe ser retirado para restablecer el uso regular del espacio público. Para ello puede ser necesario inmovilizarlo, utilizar una grúa, trasladarlo, depositarlo y custodiarlo hasta que sea retirado por su propietario. Todo eso cuesta dinero y ese costo no desaparece porque posteriormente el ciudadano pueda impugnar la actuación.

Aquí es indispensable separar categorías. La multa persigue sancionar una conducta ilícita; la remoción hace cesar materialmente una situación contraria al ordenamiento; y la tasa tiene por objeto recuperar el costo de la actividad administrativa individualizable que fue necesario realizar. Que las tres consecuencias puedan originarse en un mismo hecho no las convierte jurídicamente en una sola cosa.

Por eso, cobrar el costo de remover, trasladar, depositar y custodiar un vehículo no constituye una multa. Puede constituir una tasa si concurren los presupuestos legales. Precisamente el artículo 279 contempla el supuesto de una actuación u omisión del administrado que obliga al municipio a realizar de oficio una actividad que lo afecta particularmente.

Una potestad municipal que no nació ayer

La Ley núm. 4984, sobre Policía, promulgada en 1911 y todavía vigente en las disposiciones pertinentes, tampoco puede desaparecer del análisis. Su artículo 9 reconoce la policía municipal ejercida por cuerpos sostenidos por los ayuntamientos y dependientes de estos; el artículo 10 les atribuye la función de comprobar las contravenciones y perseguirlas ante el Juez de Paz, mientras el artículo 106 reconoce a los ayuntamientos potestad reglamentaria en aquello concerniente a sus atribuciones.

Esto importa porque TC/0785/26 sostiene que la facultad municipal de ordenar el tránsito y reglamentar el espacio público no equivale a la potestad de “fiscalizar, sancionar, inmovilizar, retener” vehículos. Sin embargo, si la legislación reconoce policía municipal con competencia para comprobar contravenciones y perseguirlas ante el Juzgado de Paz, no puede identificarse automáticamente toda actividad municipal de comprobación con el ejercicio de una potestad sancionadora definitiva. Comprobar una infracción no es juzgarla; levantar un acta no es dictar una sentencia; y remover aquello que mantiene una situación contraria al ordenamiento tampoco equivale necesariamente a imponer una pena.

La legislación moderna tampoco eliminó el espacio municipal en esta materia. La propia sentencia reconoce que el artículo 148 de la Ley núm. 63-17 permite a los ayuntamientos dictar ordenanzas sobre tránsito y estacionamiento dentro de sus demarcaciones, subordinadas al régimen nacional. A su vez, el sistema nacional distingue el levantamiento del acta de infracción de su eventual impugnación ante la jurisdicción competente. La autoridad que comprueba la infracción no necesariamente es quien decide definitivamente sobre ella.

Por tanto, si el régimen municipal permite comprobar una contravención, levantar el acta y someter la controversia al Juzgado de Paz, el problema no puede resolverse simplemente afirmando que existe una “sanción municipal” incompatible con la reserva de ley. Primero hay que determinar qué actuación constituye realmente la sanción y cuáles constituyen medidas de ejecución o policía administrativa.

La ordenanza como instrumento de una potestad otorgada por ley

Una ordenanza municipal no puede atribuir al ayuntamiento una competencia que la ley no le concede. Pero tampoco es correcto exigir que cada cuantía de una tasa municipal aparezca fijada previamente por una ley nacional.

La Ley 176-07 establece precisamente el mecanismo para hacerlo. Su artículo 278 dispone que los ayuntamientos, mediante ordenanzas, acordarán la imposición, ordenación y regulación de sus arbitrios propios, incluyendo el hecho imponible, sujeto pasivo, base, cuota y régimen de ingreso; y el artículo 279 establece específicamente que podrán establecer mediante ordenanzas tasas.

Por tanto, la ley otorga la potestad y la ordenanza la desarrolla. La pregunta correcta no es: “¿Dónde dice una ley que una grúa debe costar RD$3,000?”, sino: “¿Existe una actividad administrativa de competencia municipal susceptible de generar una tasa y fue esta válidamente establecida mediante ordenanza?”

Si el municipio está facultado para ordenar el estacionamiento y una actuación del ciudadano obliga legítimamente a remover su vehículo del espacio público, el costo debe recaer en algún lugar: lo paga quien provocó el gasto o lo paga la colectividad. Y si el artículo 279 permite establecer tasas cuando la actuación u omisión de una persona obliga al municipio a actuar de oficio, resulta difícil sostener que trasladarle ese costo constituya necesariamente una sanción.

Esto no significa que cualquier monto sea válido. Una suma manifiestamente desproporcionada, desvinculada del costo o de la estructura económica de la actividad y utilizada materialmente para castigar podría revelar una sanción disfrazada. Precisamente por eso había que preguntarse si RD$3,000 correspondían razonablemente al costo de inmovilización o traslado y si RD$500 diarios guardaban relación con los gastos de depósito, vigilancia y custodia. Ese análisis es distinto de convertir automáticamente el cobro en sanción porque el servicio fue involuntario y tuvo origen en una conducta infractora.

El verdadero problema de TC/0785/26

El Tribunal Constitucional hizo bien al advertir que llamar “tasa” a una prestación no basta para convertirla jurídicamente en tasa. Pero la operación inversa exige idéntico rigor. Una prestación tampoco se convierte automáticamente en multa porque produzca una consecuencia económica desfavorable para quien provocó la actuación administrativa.

Ahí está, a mi juicio, la debilidad central de TC/0785/26. El Tribunal concluye que existe una sanción administrativa encubierta y, desde esa premisa, exige la correspondiente habilitación legal sancionadora. Pero antes debía resolver si las sumas examinadas eran realmente sanciones o tasas por actividades administrativas de competencia municipal comprendidas en el artículo 279 de la Ley 176-07.

Si eran verdaderas tasas, la habilitación legal que el Tribunal dice no encontrar podría estar precisamente en la disposición que autoriza a los ayuntamientos a establecerlas mediante ordenanza. Y esa cuestión no es secundaria: constituye el presupuesto lógico para determinar qué régimen constitucional resulta aplicable.

Mucho más que un candado en Moca

TC/0785/26 no debe verse únicamente como el caso de un vehículo inmovilizado. Los ayuntamientos remueven objetos del espacio público, ejecutan actuaciones de seguridad, intervienen situaciones de insalubridad, eliminan obstáculos y realizan numerosas actividades administrativas que no son voluntariamente solicitadas por sus destinatarios. Precisamente por ello el artículo 279 contempla actuaciones de oficio provocadas por acciones u omisiones de los sujetos pasivos.

Si toda consecuencia económica derivada de una actuación administrativa provocada por un incumplimiento se convierte automáticamente en sanción, la frontera entre potestad tributaria municipal, policía administrativa y derecho administrativo sancionador queda peligrosamente desdibujada.

TC/0785/26 procura proteger derechos fundamentales frente al ejercicio ilegítimo de potestades administrativas, propósito constitucionalmente incuestionable. Pero proteger al ciudadano no exige desconocer las competencias atribuidas por el legislador a los gobiernos locales. La Ley 176-07 reconoce competencia municipal sobre tránsito y espacio público y permite establecer tasas mediante ordenanzas; la Ley 4984 reconoce policía municipal y facultades de comprobación de contravenciones; y la Ley 63-17 mantiene expresamente un espacio normativo para las ordenanzas municipales sobre tránsito y estacionamiento.

Ese conjunto normativo merecía una ponderación más rigurosa antes de concluir que la actuación de Moca constituía simplemente un régimen sancionador carente de habilitación legal.

Al final, detrás de toda la discusión constitucional queda una pregunta bastante sencilla: si usted estaciona ilegalmente su vehículo y obliga al municipio a removerlo, trasladarlo y custodiarlo, ¿debe pagar usted esos gastos o debemos pagarlos todos?

Porque alguien tendrá que pagar la grúa. Y convertir esa factura en una “multa” no hace desaparecer el costo.