Crisis del sistema eléctrico nacional: Angustias de las políticas públicas y trampa estratégica del desarrollo

La crisis histórica del sector eléctrico es un hecho reconocido por todos los actores que intervienen y han intervenido en el mismo. Ahora bien, contextualizar de manera efectiva el origen de esa falencia es complicado y difícil. Por tanto, es necesario una mirada retrospectiva a la situación que ha devenido en un proceso plagado de errores.

En la ocasión, tomaremos como punto de partida la ley que dio origen a la privatización de las empresas del Estado, con la creación de la Comisión de Reforma de la Empresa Pública (CREP) en 1997.

Del proceso como tal, es mucho lo que se ha dicho y escrito, destacando fallas fundamentales, tales como la venta de los activos de generación y distribución de la Corporación Dominicana de Electricidad (CDE), sin contar en ese momento con una ley específica para la organización y regulación del mercado eléctrico.

Quizás por esa razón, tal y como lo explica el director del Instituto de Energía de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), ingeniero José Luis Moreno San Juan, las empresas licitadas habrían sido subvaluadas, y por eso los aportes de capital no representaban el valor real de las empresas.

Para ilustrar lo antes dicho, el experto refiere la distorsión, tanto en las distribuidoras como en las empresas de generación. En el caso de las primeras, refiere que fueron adjudicadas por el 60% de su valor de mercado, lo que afectó las posibilidades recuperación económica de las mismas al no disponer de suficientes recursos de capital. En el caso de las generadoras, dice, fueron adjudicadas por el 34% de su valor real de mercado, ‘’y esto afectó su posibilidad de recuperación económica, pero por los altos precios de venta de producción, se capitalizaron con la Capitalización’’.

Es decir que, analizar las razones que conducen al fracaso de ese proceso lleva a la conclusión de una mala planificación, y a los vicios de unos contratos de los que, aun hoy se sufren las consecuencias.

Por ejemplo, la generadora Itabo, “adjudicada al Consorcio Gener S.A, Coastal Itabo, por haber anticipado aportes para cubrir pasivos de la CDE, participaron en la primera asamblea de accionistas por un monto de US$4.2 millones, sin embargo, ese monto figuraba en los Términos de Referencia de la licitación como parte del pasivo de la CDE que las nuevas empresas debían asumir’’.

En el caso de la generadora Haina, “fue adjudicada al Consorcio integrado por Seaboard-Enron Caribe Ltd, sin haberse completado el proceso legal de conformación de este. A todas luces se violaban los términos de la licitación, por lo que debió declararse desierta para ese caso’’.

Esos dos ejemplos ilustran claramente la conclusión a la que llega Moreno San Juan, en el sentido de que “el proceso de capitalización estuvo viciado desde sus inicios’’. Esas distorsiones, y el reconocimiento de estas, indujeron a una especie de ensayo para solucionarlo a través del subsidio a las distribuidoras en 1999, a las compras de combustibles a las generadoras a final del año 2000, y a la indexación de combustibles; hasta que, en 2001, llega el llamado Acuerdo de Madrid.

“Con el Acuerdo de Madrid puede decirse que, aun cuando redujo los precios base de la energía, mejorando la fórmula de indexación, no se lograron los valores deseados, pues se trató de una simple revisión de las fórmulas a todas luces mal estructuradas, las que, en el fondo, todos reconocían como absurdas’’.

Fracaso de un Pacto Eléctrico que devino en acuerdo

El fracaso de la pretendida reforma del sistema eléctrico, implementada en 1999 con la capitalización de la denominada entonces CDE, al no alcanzar sus metas y objetivos, abrió la puerta de entrada a un Pacto Eléctrico para una nueva reforma en el sector, último intento realizado de conjunto para conjurar una crisis que viene de lejos.

El esfuerzo de pacto eléctrico iniciado en el pasado gobierno fue un fracaso. Tanto así, que las actuales autoridades denunciaron como maniobra los intentos de imponerlo, haciendo causa común con una sociedad civil empoderada. Involucró, además, a sectores empresariales intermedios, academias y al sector sindical.

Fueron años de debates para impedir que se consumaran propósitos privatizadores, cuyos intereses no se correspondían con el sueño de los ciudadanos de transparentar un sector tan vital para la vida de la nación; energía sana y barata, recuperación y defensa de la propiedad estatal.

Pero la pretendida solución estratégica a los desafíos del desarrollo que instituyó el Pacto Eléctrico zozobraba bajo el amparo del Consejo Económico y Social, liderado en la ocasión por monseñor Agripino Núñez Collado.

La crisis, como largo corolario de la lucha ancestral, tal y como lo afirma Edwin Croes en su libro “Un siglo de inversión extranjera y disputas en el mercado eléctrico dominicano”, se mantuvo, y el fallido intento por consensuar políticas públicas para un sector tan determinante para el país, fue reiterado en la actual administración, tras la firma del mismo documento que condicionaba en la pasada administración.

Es decir, que más allá del cambio de roles de los mismos actores, no hubo cambios en el contenido del documento firmado.

Y efectivamente, lo único nuevo fue la ausencia del sector social que cuestionó y rechazó la legalidad de un pacto que, según la ley debió incluir a todos los actores participantes, conforme lo establecen los reglamentos que imponían decisiones consensuadas y no simples votaciones.

Es evidente que la dificultad continúa su agitado curso, mientras las políticas del gobierno han quedado entrampadas, en tanto que, el pacto, que debió realizarse por mandato de la ley, devino en una especie de acuerdo entre gobierno y empresarios, mientras aumentaba la tarifa eléctrica a los consumidores finales, la pequeña y mediana empresa desesperaba, y las pérdidas, realidad que aún persiste, asumían un comportamiento de aumento, dejando las empresas de distribución de energía re estatizadas en los hechos, debido al control accionario estatal, y colocando la crisis prácticamente al “pie del patíbulo”.

Un trance que aún persiste

Todo apunta a que las dificultades en el sector eléctrico de República Dominicana se mantienen. Mientras crece la demanda respecto del comportamiento de la oferta, la generación eléctrica y la generación básica del sistema sigue siendo un desafío para el sistema eléctrico nacional.

Si a ello se suman las dificultades institucionales y el incremento de la tarifa eléctrica a los consumidores finales, así como a las micro, pequeñas y medianas empresas, no así a los llamados “usuarios no regulados”, hay que concluir en que la crisis persiste.

Las pérdidas en las empresas distribuidoras de electricidad, el subsidio eléctrico, los costos y desafíos en base a los planes nacionales y las estrategias de desarrollo no lucen claras en el panorama.

La reflexión conduce a la búsqueda de respuestas, en tanto, identificar ejes fundamentales sobre la crisis del sector en función del desarrollo de corto, mediano y largo plazo para el país es de rigor. El consultor en materia de energía eléctrica, ingeniero Bernardo Castellanos, lo resume de la siguiente manera:

“Altas pérdidas totales de las distribuidoras. 43% en octubre de 2023, cuando en el 2019 se situaban en 30%, para un aumento de 43% entre 2019 y octubre 2023, y EDEESTE en 60%’’. A esa mirada poco alentadora agrega la mínima inversión en programas y proyectos de reducción de pérdidas, según él, muy por debajo de los 170 millones de dólares mínimos de inversión anual’’.

Asimismo, entiende que “ha habido una pésima gestión de las empresas distribuidoras de energía debido al exceso de gastos corrientes y de empleomanía, abandono de la compra de materiales y equipos para la operación y mantenimiento diario de la red de distribución, y las subestaciones de distribución. Esa falta de compras de materiales y equipos aumenta las pérdidas, pues por falta de medidores, un millón de usuarios consumen electricidad sin ser facturada’’.

Ante lo dicho por el ingeniero Castellanos cabe pregustar ¿por cuáles razones, tras una inversión supermillonaria durante más de una década, y a pesar de todos los programas y planes anunciados desde el Estado, las pérdidas, además de crecientes, no han encontrado un canal más adecuado para ser superadas más allá de la reiterada propuesta de pasar esas empresas, oficialmente mixtas, y bajo absoluto control estatal al sector privado local o internacional? ¿cuál es el rol que se le asigna al sector eléctrico en la planificación del desarrollo del país?, ¿cuáles son las expectativas concretas estipuladas por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD), en lo que respecta a la generación eléctrica, el consumo de energía y las cuestiones relativas a la deuda del sector?

Esto, claro está, en momentos en los que el eje de las políticas parece orientarse, conforme formulaciones y requerimientos de organismos internacionales, al tema y los desafíos que imponen a nuestros países la corriente dominante de promover y asumir la transición energética, como marco global.

La búsqueda de respuestas conduce al MEPYD, despacho de Pavel Isa Contreras, quien asegura que en la actual gestión gubernamental, la expansión del sector eléctrico, especialmente en lo concerniente a la producción de energía y a la transmisión, se realiza sobre la base de un robusto proceso de planificación que sirve de base para elaborar la programación de las licitaciones de nuevas instalaciones de generación, que incluyen condiciones tales como el total de energía para licitar, la ubicación geográfica y la fuente de energía a usar’’.

En el caso la transmisión, dice, esta sirve para desplegar las nuevas líneas que permiten conectar los nuevos puntos de generación con el sistema eléctrico interconectado.

Pero ¿existe en República Dominicana una crisis eléctrica sistémica, expresada en la planificación del sector y la inexistencia de metas claras en la perspectiva del desarrollo industrial y tecnocientífico, así como en planes orientados a la satisfacción de las necesidades de familias, ciudadanos e instituciones?

Al respecto, Isa Contreras afirma que la planificación del sector recae en el Ministerio de Energía y Minas, el cual, dice, también es responsable de ejecutar los planes de expansión de la generación organizando los procesos de expansión, mientras que la Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana (ETED), tiene a su cargo la construcción de nuevas líneas de transmisión.

Establece que el Ministerio que dirige, es responsable de elaborar las proyecciones macroeconómicas del país que sirven de insumo para la planificación eléctrica.  El funcionario revela que, en la actualidad, la planificación sectorial está poniendo énfasis en las fuentes renovables como la fotovoltaica. “En síntesis, cuánto generar, dónde generar y con qué fuente de energía hacerlo se decide a partir de la planificación, la cual, a su vez, responde a las previsiones de crecimiento económico global, sectorial y territorial, y al crecimiento de la población y los asentamientos’’.

Sin embargo, las cifras que maneja Castellanos resultan preocupantes respecto al futuro del sector. “270 mil millones de pesos, equivalentes a unos US4,700 millones, y un pico anual de US$1,800 millones en 2022, es el monto que alcanza el subsidio eléctrico a la fecha’’. parecería una especie de “barril sin fondo’’, pues los resultados han devenido en mayores pérdidas, pésimo servicio y queja creciente de la población.

¿Cómo conjurar la crisis en el corto, mediano y largo plazo?

Mas allá de lo dicho por las autoridades del sector, hay que preguntar si existe un Plan de Expansión que refiera a una planeación estratégica para el desarrollo del país.

Volvemos al IEUASD, y a la conversación con José Luis Moreno San Juan. Su respuesta, en principio es esperanzadora.

“Existe un plan 2021-2036, elaborado por el Consejo Nacional de Energía, que se sustenta en el crecimiento tradicional de la economía. Aunque incluye las energías renovables, no es un plan para la transición energética, y se queda corto en las metas requeridas’’.

Abunda en que no incluye interconexiones, ni almacenamiento de energía. “Tampoco el hidrógeno verde, ni la energía nuclear. Tampoco un cambio en el modelo de las empresas distribuidoras, ni el desarrollo de redes inteligentes, y sí la incorporación de motores y el uso del fuel oil # 6 como combustible’’.

Refiere que posterior a ese plan, en 2023 el Ministerio de Energía y Minas coordinó “la elaboración de un plan de descarbonización más ambicioso hasta el 2050, con el único objetivo de sacar de uso las plantas a carbón. “Se prioriza el uso del gas natural licuado como la panacea para la descarbonización, y se plantea más fotovoltaica y almacenamiento de energía mediante baterías eléctricas y desarrollo complementario de energía eólica, aunque la justificación económica de dicho plan es utópica’’.

“Sobre la mesa está la propuesta del IEUASD que sí es un plan para la transición energética con el objetivo de dejar de usar combustibles fósiles para la generación y el transporte para el 2060, no el “2050’’.

¿La energía base del sistema eléctrico debe ser de control accionario estatal?

Por su naturaleza, las empresas de distribución y la transición deben ser públicas. Por igual la generación hidroeléctrica que pase del 1 MW de potencia, puesto que el agua es un recurso estratégico, que debe ser administrado con prudencia. La respuesta es del ingeniero Moreno Sanjuan, quien argumenta que en el caso de la generación puede ser tanto estatal como privada.

En lo que no tiene dudas es en el hecho de que, para que sea útil a la sociedad, la participación del sector privado debe ser transparente, por tanto, requiere de licitaciones anuales para compra de energía y potencia a futuro, que deben realizarse de manera clara, con adjudicaciones públicas. “En lo que respecta a la distribución, se puede subcontratar algunas áreas, especificándose los logros a conseguir, y estableciendo el pago en función de los resultados obtenidos’’.

De su lado, el ingeniero Castellanos entiende que no es trascendente que la energía base esté en manos privadas o públicas. “Lo importante es garantizar competencia y transparencia en el sector de generación, precios competitivos a la baja, con licitaciones realizadas sin barreras de entrada’’.

En cambio, para el ministro Isa Contreras, no existe una única respuesta a la pregunta y asegura que, como en todas partes del mundo, el sistema eléctrico es altamente regulado, y hay diferentes formas de hacerlo. No obstante, considera que lo importante es que esa regulación sea efectiva.

“El control accionario es una forma directa y casi incontestable de asegurar la regulación y eso es una ventaja. Sin embargo, tiene el inconveniente de que obliga al Estado a hacer inversiones cuantiosas en un ámbito que es natural para el sector privado’’.

En ese sentido, considera que “esas inversiones rivalizan con muchas otras, como aquellas dirigidas a expandir y fortalecer los servicios sociales, en las que el capital privado tiene espacios más reducidos y es al Estado al que le corresponde el rol de inversor principal o único”’.

Otra consideración al respecto es ‘’la capacidad y voluntad de la administración pública de lograr una provisión energética sostenible, especialmente cuando hay otros objetivos, como sostener precios bajos menores a los que garantizan la sostenibilidad financiera’’.

Concluye en que, cuando el Estado es capaz de movilizar recursos a costos menores a los del mercado, la inversión directa del Estado se abre como una posibilidad.

Fuente: Panorama